Un modèle de gestion des gares encore peu lisible

Des redevances trop élevées, une comptabilité opaque, une absence d’indicateurs efficaces de productivité, les autorités organisatrices de transport remettent en cause le modèle économique des gares. Elles veulent être associées au choix des investissements et à la maîtrise des coûts.

Depuis l’ouverture à la concurrence du trafic ferroviaire international au 1er janvier 2010 et l’arrivée de nouveaux opérateurs ferroviaires sur le réseau national, le cadre juridique du droit d’accès aux services dans les gares françaises est en place. Le décret Gares du 20 janvier 2012 fixe la nature des services et des prestations accessibles aux nouvelles entreprises ferroviaires. Pour répondre à ces obligations, la SNCF a créé en janvier 2010, la branche Gare & Connexions chargée de la gestion des quelque 3000 gares de voyageurs du réseau ferré national. Son rôle : centraliser les demandes des opérateurs concernant l’attribution d’espaces en gare pour accueillir des voyageurs et les équipes ( des locaux techniques et des lieux pour se changer), l’accès aux systèmes d’informations en gare (système sonores, panneaux d’affichages) et l’utilisation des infrastructures (consignes, toilettes ou salles d’attentes). Le décret Gare impose également une séparation comptable de la branche Gares & connexions (G&C) au sein de l’EPIC SNCF Mobilités.

L’indépendance de la gestion des gares de voyageurs en question

 Dans la perspective de l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs d’ici 2026, l’enjeu est aujourd’hui de la plus haute importance pour la gestion des gares. Pourtant quatre ans après la publication du décret Gares, rien n’est prêt sur le terrain au niveau des éventuels transferts de personnels et de matériels ou des facilités essentielles (gares, dépôts, stations de carburant, etc.). Dans un avis du 6 janvier 2015 sur l’indépendance de la gestion des gares de voyageurs, l’Autorité de la concurrence insiste déjà sur « la nécessité de garantir la neutralité concurrentielle des gares de voyageurs, en tant qu’élément d’infrastructure ferroviaire au même titre que le réseau ferré national». C’est pour cette raison que l’Autorité de la concurrence avait, dans ce même avis, recommandé que la gestion, l’exploitation et le développement des gares de voyageurs soient séparés, à tout le moins de façon juridique, du reste des activités de l’opérateur historique de transport.

La loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire n’a pas mis en place une telle séparation pour la gestion des gares de voyageurs, qui reste de la compétence exclusive de SNCF Mobilités. Le code des transports charge en effet SNCF Mobilités de gérer de manière transparente et non discriminatoire les gares de voyageurs qui lui sont confiées et de percevoir à ce titre auprès des opérateurs ferroviaires toute redevance. Dans l’attente de cette séparation juridique, l’Autorité recommandait dans le même avis que « toutes les mesures nécessaires soient prises pour que l’accès aux gares de voyageurs soit rendu dés maintenant, véritablement équitable. »

La gouvernance des gares reste floue

Or, à ce stade, les opérateurs ferroviaires comme les autorités organisatrices de transport (AOT) ne peuvent que déplorer le manque de transparence financière du gestionnaire des gares. Au chapitre de la gouvernance, le décret évoque la présence d’instances régionales de concertation (IRC) entre les différentes parties prenantes (une collectivité ou une personne morale directement concernée par la gestion ou l’utilisation des gares de voyageurs pourra être associée aux travaux de ces instances de concertation). Mais le texte n’indique pas leur composition exacte et leurs missions restent floues.

« Trop de différends opposent encore les autorités organisatrices des transports et Gares &Connexions », remarque l’Arafer. « Pour les régions, cette séparation comptable se traduit par plus de charges et moins de transparence, G&C n’étant pas partie à la convention avec la région. Les Instances régionales de concertation (IRC) mises en place par le décret ne sont encore qu’une structure d’information verticale sur laquelle les acteurs régionaux ont peu de prise », souligne Patrick du Fau de Lamothe, conseiller régional d’Aquitaine délégué au TER et à l’intermodalité de 2010 à 2015 dans une interview à l’Ara en juin dernier.

Chaque année, le directeur des gares doit établir un document de référence des gares (DRG) qui reprend toutes les informations nécessaires pour que les entreprises ferroviaires puissent établir leurs services. Et la SNCF, représentée par le directeur des gares, signe avec l’autorité organisatrice concernée (région et Syndicat des transports d’Ile-de-France) une convention pluriannuelle déterminant les conditions d’utilisation et de gestion des gares de voyageurs. Mais dans un avis défavorable de l’Arafer du 16 avril 2016, portant sur la fixation des redevances relatives aux prestations fournies par SNCF Gares &Connexions dans les gares de voyageurs pour l’horaire de service 2017, l’Autorité pointe du doigt l’absence de « données comptables propres à l’exercice 2015 » lui permettant « une lisibilité sur les évolutions de charges prévues par SNCF Gares & Connexions pour sa tarification 2017 ». De fait, dans la DRG 2017 présentée par SNCF G&C, cette dernière s’appuie sur ses comptes 2014 pour déterminer les redevances pour 2017. Or, ces comptes, relève le gendarme du rail, « incluent des éléments relatifs à la gestion des gares, pour les parties régulées –objet de la prestation de base-, et non régulées, ainsi que sur d’autres activités comme la gestion des quais pour SNCF Réseau ou l’entretien des bâtiments ».

Des redevances aux services rendus en gare trop élevées

Concrètement, les autorités organisatrices de transport estiment que la SNCF alourdit les redevances pour financer les investissements dans les gares. Concernant la rémunération du capital, G&C se contente d’indiquer que le taux de Wacc (rémunération des capitaux investis) applicable pour les redevances de l’horaire de service 2017 s’élève à 6,9 %, soit la valeur haute de la fourchette d’estimations calculée par l’Arafer pour l’horaire de service 2016. Toutefois, note l’Arafer, conformément à l’article 13-1 du décret de 2003, les redevances pour les prestations régulées rendues en gares de voyageurs doivent être établies annuellement. De plus, au regard des comptes dissociés de SNCF Gares & Connexions en 2014, le taux d’endettement de SNCF G&C est passé de 35 à 30 % et le coût moyen de la dette a baissé de 4 à 3,6%. « La prise en compte de ces évolutions entraine mécaniquement une baisse du taux Wacc avant impôt de SNCF G&C », juge l’Arafer qui revoit à la baisse ses estimations de taux CMPC entre 5,1 % et 6,4 % avant impôt pour l’établissement des redevances aux services rendus en gare. »

Aujourd’hui, SNCF Gares & Connexions est une activité profitable. Outre le fait qu’elles constituent le point de fixation des autres opérateurs de transport, les gares génèrent 1,2 milliard d’euros de chiffre d’affaires provenant pour moitié des péages des trains, et l’autre de l’immobilier et des commerces. Les loyers des commerces situés en gare rapportent 170 millions d’euros à Gares &Connexions qui s’est fixé l’objectif de doubler cette manne d’ici 2023. « Cet argent est réinvesti dans les travaux de réaménagement ou de rénovation, expliquait son directeur général Patrick Ropert dans un article du magazine Rail de Transports de février 2016 en précisant : « Nous sommes dans une économie circulaire, ce qui nous permet de compenser l’argent public devenu rare ». Ainsi, plus les revenus issus des loyers augmentent, plus SNCF G&C devrait être en mesure de baisser les redevances. «Au motif que l’on a besoin d’argent pour investir dans les gares, on ne peut pas pratiquer un taux de rémunération du capital anormalement élevé», estime Pierre Cardo, l’ancien président de l’Arafer.

Enfin l’Île-de-France et autres AOT réclament des engagements de performance et de productivité que la SNCF n’est pas en mesure de garantir. Interrogé à ce sujet, SNCF G&C fixe à 2017, la mise en œuvre d’un mécanisme d’incitations financières (bonus-malus) à la réalisation des objectifs de performance dans le cadre du projet de refonte du système tarifaire en cours. L’Arafer constate toutefois, dans son dernier avis en date du 12 avril dernier qu’ « aucune concertation avec les entreprises ferroviaires et les autorités organisatrices de transport n’a, à ce jour, été ouverte. »

Pas de modèle unique de gestion des gares en Europe

Dans la majorité des cas, les relations avec les autorités organisatrices (hors Etat) dans la gestion des gares apparaissent limités, sauf dans le cas de financement de projets, relève une étude récente de Kurt Salmon commandée par l’Union des transports publics (UTP) et SNCF Gares & Connexions sur la gestion des gares en Europe. Comme en Allemagne où les länder et les municipalités participent à hauteur de 50 % les projets de gare, le projet de la DB étant de construire 350 gares d’ici 2030.