Réforme ferroviaire: le régulateur sur la sellette

«Mon rôle risque bientôt de relever plus de la simple prestation de service que des pouvoirs d’un régulateur». Ce constat, plutôt désabusé, a été fait le 24 juillet par Pierre Cardo, président de l’ARAF, l’Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires, lors de son audition es qualité devant la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée Nationale.

C’est dire combien l’élaboration du projet de loi sur la réforme ferroviaire, dont le député de la Gironde Gilles Savary vient d’être désigné rapporteur à l’Assemblée, suscite des interrogations et promet des débats houleux lorsqu’il sera présenté devant le Parlement à une date encore non définie.
Concernant l’Autorité qu’il préside, Pierre Cardo note que l’on parle désormais de « rénovation » du rôle du régulateur ferroviaire alors que le rapport de Jean-Louis Bianco publié au printemps préconisait son « renforcement ». En réalité, Pierre Cardo observe qu’il est fortement question de diminuer les pouvoirs de l’ARAF en remettant en cause « l’avis conforme » que l’Autorité émet depuis 2010 sur la question essentielle de la tarification des sillons ferroviaires. Un avis conforme auquel on est tenu de se conformer, à la différence des « avis simples » de l’ARAF dont les rédacteurs du projet de loi souhaitent multiplier le nombre. « Quelle utilité, s’interroge le président de l’ARAF, puisque nous pouvons toujours donner de tels avis si on nous les demande ? » Ce dernier insiste en revanche sur les conséquences de la fin de l’avis conforme sur la tarification : « cela fragiliserait considérablement la tarification proposée par RFF qui est légitimée par le régulateur et réduit les risques de contestation».
Mêmes interrogations au sujet du « code du réseau » que doit instaurer la future loi afin de s’assurer du respect des exigences de transparence, d’équité et de non discrimination des différents opérateurs ferroviaires. « Que va-t-on mettre dans ce code, se demande Pierre Cardo et va-t-il être inclus, comme « un chapitre » du document de référence réseau (DRR) dont l’ARAF approuve, par un avis conforme, tous les éléments concernant la tarification ? Si ce code du réseau devait être indépendant du DRR, fera-t-il l’objet d’un avis du régulateur ? Si, comme on peut le penser, ce code du réseau est approuvé par le Haut comité des parties prenantes, il serait adopté par arrêté ministériel après avis simple de l’ARAF, ce qui conduirait les acteurs ferroviaires à le contester le cas échéant  devant une juridiction et non devant le régulateur ferroviaire.
Le président de l’ARAF s’inquiète également du fait qu’il est envisagé de modifier le collège de l’autorité en y introduisant des magistrats chargés spécifiquement du règlement des différends. La répartition des rôles au sein du régulateur mérite d’être clairement précisée depuis la récente décision du conseil d’Etat vis-à-vis de l’ARCEP qui a suspendu les pouvoirs de sanction du régulateur des télécoms. Sans compter que le rôle de l’Autorité de régulation en matière de contentieux paraît être remis en cause par le Haut Comité des parties prenantes dont le rapport Bianco a préconisé la création. Si Pierre Cardo ne voit aucun inconvénient à ce que cette nouvelle instance soit un lieu de concertation entre les différents acteurs du ferroviaire, il considèrerait en revanche comme une atteinte aux pouvoirs du régulateur que cet organe soit chargé en première instance du règlement des différends.
Pierre Cardo insiste sur la préservation au sein du collège du rôle de régulateur économique de l’autorité dont Jean Louis Bianco et Jacques Auxiette ont voulu renforcer les fonctions notamment par une surveillance des grands équilibres économiques du système ferroviaire et des conventions de gestion entre l’opérateur historique, le GIU et l’Etat.
Le président de l’Autorité partage avec le futur rapporteur du projet Gilles Savary l’idée que « l’eurocompatibilité » de la réforme dépendra en grande partie du renforcement des pouvoirs du régulateur. Car la Commission européenne a, selon lui, matière à se poser des questions sur de nombreux points du projet de réforme. Par exemple :
–       Quelle sera la réalité et l’efficience du rapprochement entre les différentes composantes –RFF/DCF/SNCF Infra – du futur gestionnaire d’infrastructure unifié (GIU) dont les moyens sont très disparates (1.200 employés à RFF, près de 50.000 au total pour SNCF Infra et la DCF) ?
–       Aux yeux de Bruxelles, le statut d’EPIC de l’opérateur historique, adossé à l’Etat, mais soumis aux règles de la  concurrence, n’est-il pas constitutif d’un avantage abusif en matière de garantie de la dette dans un contexte d’ouverture à la concurrence ?
–       Quelle sera la définition précise de la mission et des pouvoirs de l’EPIC de tête, ce qui déterminera en particulier le cadre de ses relations avec le GIU et l’opérateur historique ?
–       En cas de désaccord entre les deux co-présidents du directoire de l’EPIC de tête (le président du GIU et celui de la SNCF) qui arbitrera ? La question est essentielle en matière de tarification où les intérêts des deux entités sont clairement divergents.
Et Pierre Cardo de se demander : « Qui va décider sur ces points essentiels ? Le législateur (la loi) ? Le pouvoir réglementaire (le gouvernement) ? Les présidents des EPIC ? »
D’autres questions préoccupent également le président de l’ARAF. Celle d’une plus grande autonomie des régions qui doivent avoir les moyens d’exercer pleinement leur rôle d’Autorité Organisatrice de Transport (AOT), ce qui implique leur capacité d’apprécier la rentabilité des lignes. Celle de l’amélioration de la productivité globale du ferroviaire qui conditionne la stabilisation d’une dette totale de 40 milliards d’euros (RFF et SNCF). A cet égard, Pierre Cardo insiste sur la nécessité de « revoir l’organisation globale au sein du système ferroviaire ». Celle enfin de la préparation de l’ouverture à la concurrence du ferroviaire français, ce qui ne semble être actuellement ni la priorité de la SNCF ni de ses branches…