Réforme ferroviaire: l’Autorité de la concurrence n’y trouve pas son compte

À l’occasion d’une réunion de presse tenue le 23 octobre, Bruno Lasserre, président de l’Autorité de la concurrence a décrypté l’avis consultatif rendu par son institution à la demande du gouvernement le 4 octobre dernier.

Un avis très détaillé prenant la forme de douze recommandations… En présentant le projet de loi au Conseil des ministres du 16 octobre, le ministre des Transports Frédéric Cuvillier a retenu seulement deux recommandations concernant les pouvoirs de l’Autorité de Régulation des activités ferroviaires (ARAF). Mais celle-ci n’émet plus d’avis conforme (obligatoire) sur la tarification de l’accès au réseau.

Renforcer le gestionnaire du réseau

« Nous comprenons la logique industrielle du projet de réforme. Mais nous pensons qu’elle doit mieux se concilier avec les règles de la concurrence ». C’est ainsi que le président de l’Autorité de la concurrence résume l’avis consultatif sollicité par le Gouvernement, que son institution a émis le 4 octobre dernier.
Un avis prenant la forme de 12 recommandations dont les premières concernent l’élargissement du périmètre et le renforcement de l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure, l’EPIC « SNCF réseau ». En premier lieu, l’Autorité demande le transfert immédiat de la gestion et de l’exploitation des infrastructures de services (gares de fret, ateliers, plateformes de triage…) au gestionnaire d’infrastructures, alors que le projet de loi les laisse sous la responsabilité de l’opérateur ferroviaire « SNCF Mobilités » ; elle demande surtout que la gestion des gares de voyageurs fasse l’objet d’un transfert similaire d’ici à 2019 (date butoir fixée par Bruxelles pour l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs). Car, selon Bruno Lasserre, le risque est qu’en cas de statu quo l’opérateur « favorise ses propres offres de transport, les gares étant le centre névralgique de la concurrence ». Sur le plan de la gouvernance, l’Autorité recommande par ailleurs de renforcer l’indépendance du président de « SNCF Réseau » en donnant au régulateur le pouvoir d’émettre un avis motivé public avant toute nomination. Elle propose aussi d’interdire explicitement à un administrateur de SNCF de siéger à la fois au conseil de « SNCF réseau » et de « SNCF Mobilités ».

Mieux définir le rôle de l’EPIC de tête

Une deuxième série de recommandations porte sur les missions de l’EPIC de tête (dénommé simplement « SNCF »). Il s’agit d’abord de lui interdire toutes « fonctions opérationnelles de gestion d’infrastructure » pour le limiter à sa « seule fonction de décideur stratégique ». Il faut, explique Bruno Lasserre, « une définition limitative des missions » de l’EPIC de tête afin qu’il ne puisse « empiéter sur les missions de SNCF Réseau ». Il s’agit aussi de prévenir « tout chevauchement entre ses missions internes et externes – celles qui sont plus particulièrement exercées au bénéfice de tous les acteurs du secteur. Selon l’Autorité, toute décision relevant de ces missions externes doit être précédée d’un avis motivé du Haut Comité du Ferroviaire ainsi que d’une possibilité d’auto-saisine de l’Autorité de Régulation. Par ailleurs, l’Autorité de la Concurrence demande le transfert du service de sureté interne de la SNCF, la SUGE, à SNCF Réseau, plus apte à gérer cette tâche opérationnelle pour l’ensemble des opérateurs ferroviaires.
Sur l’ensemble des huit premières recommandations, « nous n’avons pas été écoutés par le gouvernement », reconnaît Bruno Lasserre qui espère néanmoins « leur prise en compte lors des débats parlementaires ».

Un rôle de contrepoids plus fort pour le régulateur

« Dans la nouvelle construction, explique Bruno Lasserre, les garanties d’indépendance [du gestionnaire d’infrastructures par rapport à l’opérateur] sont moins fortes et nécessitent donc un rôle de contrepoids plus fort du régulateur ». L’autorité demande ainsi de « supprimer le pouvoir de conciliation du Haut Comité » (ce qui empiéterait sur le pouvoir de règlement des différends du régulateur) et de « clarifier la portée juridique du code du réseau ». En outre, l’Autorité de la concurrence entend « réaffirmer les compétences de l’ARAF en matière de régulation économique ex-ante » en maintenant l’avis conforme (obligatoire) de l’ARAF non seulement  sur la tarification des sillons ferroviaires mais aussi les prestations rendues dans les infrastructures de services y compris les gares de voyageurs. Sur les derniers points, les recommandations de l’Autorité ont été prises en compte dans le projet de loi présenté par le Gouvernement. Mais rien n’indique dans ce projet de loi que le Gouvernement soit prêt à se conformer aux recommandations de l’Autorité de la concurrence.

Cadre social : l’autorité se préoccupe des nouveaux entrants

Dans le cadre des observations liminaires à son avis du 4 octobre 2013, l’Autorité de la concurrence se préoccupe de l’impact sur les nouveaux entrants de l’élaboration d’un cadre social homogène.
L’Autorité estime que la compétitivité et la vitalité du secteur doivent être préservées. Elle reconnait la nécessité d’éviter tout risque de moins disant social par la mise en place « d’un régime homogène de durée et d’organisation du travail applicable à toutes les entreprises, y compris le groupe public ferroviaire ». Mais elle entend que « les conditions prévues par ce cadre social homogène n’érigent pas des barrières à l’entrée sur les marchés de transport à un tel niveau qu’elles empêcheront les entreprises nouvelles entrantes de pénétrer sur le marché ».
Ce cadre social ne doit pas non plus « empêcher les nouveaux entrants de générer des gains de productivité au bénéfice de l’économie toute entière [en organisant]un alignement social sur les conditions appliquées à l’opérateur historique, notamment en raison du statut cheminot, ». Et l’Autorité de conclure : « Il est important que l’harmonisation permette de préserver les différences de situations entre entreprises ferroviaires et le libre-choix du modèle économique de développement que chaque entreprise estimera pertinent en vue de générer ses gains de productivité ».
L’ouverture du fret ferroviaire en France a montré que la vitalité des nouveaux entrants sur le marché et le retour progressif à l’équilibre de leurs comptes de résultats sont dus à l’élaboration de leur propre modèle économique. Ce modèle permet aux entreprises de fret de disposer de coûts de production plus réduits que ceux de la SNCF pour produire les mêmes services (point 322 p.55). Ces gains de productivité constituent le socle commun à partager avec l’opérateur historique pour assurer la survie du fret ferroviaire en France.