Allemagne : une concurrence régulée au bénéfice de tous

© Deutsche Bahn AG

Pour les trains régionaux, une concurrence très forte pour le marché s’est développée de manière continue.

Avec la réforme de 1994, le transport ferroviaire de voyageurs a été libéralisé en Allemagne. Pour des raisons de coûts d’accès élevés, l’ouverture à la concurrence en open access (« libre accès ») des lignes commerciales (longue distance et grande vitesse) est restée très limitée (1 % du marché). En revanche, la décentralisation du ferroviaire régional de voyageurs a favorisé l’implantation de nombreux opérateurs alternatifs qui détenaient, en 2014, 26 % du marché selon BAG-SPNV (1). Cette ouverture a favorisé un développement spectaculaire de l’activité. Mesurée en millions de trains.km, l’offre de transport en région s’est accrue de 30 % en moyenne par rapport à 1994 et certains Länder, comme la Bavière, affichent même une hausse de 48 % (2). Sur les vingt dernières années, du fait d’un meilleur remplissage des trains, le volume des passagers est passé de 30,3 à 53,51 milliards de passagers.km, soit une hausse de 77 %.

Ce qui a eu pour effet de faire progresser de 6,7 à 8,1 % la part modale du ferroviaire dans le transport global de voyageurs. 60 % de cette part modale est réalisée par les trains régionaux (3). De plus, en dépit de la montée en puissance des concurrents, DB Regio, l’opérateur public historique, a vu croître de 47 % son volume de voyageurs transportés (à 43,7 milliards de passagers.km) et augmenter, par conséquent, ses revenus (4). Enfin, entre 1994 et 2014, la baisse du coût d’exploitation au kilomètre des trains régionaux a permis de diminuer de 41 % en termes réels le budget fédéral consacré au ferroviaire par passager.km -– de 17,6 à 10,3 centimes d’euros (5).

Une concurrence « pour le marché  »

La décentralisation de 1994 a transféré aux Länder la responsabilité de gérer le transport régional en contrepartie de transferts financiers de l’État fédéral. Les Länder ont alors constitué des autorités organisatrices de transport (AOT) autonomes chargées en particulier d’attribuer (directement ou, de plus en plus, par appels d’offres) l’exploitation des lignes ferroviaires aux opérateurs soumissionnaires.

Une concurrence dite « pour le marché » s’est développée de manière continue, chaque opérateur ferroviaire se voyant attribuer l’exploitation exclusive d’une ligne pour une durée de 10 à 15 ans en règle générale. Actuellement, il existe 27 AOT en Allemagne, six Länder ayant créé, pour des raisons historiques, plusieurs AOT (pas moins de 5 pour le Land de Saxe). Ces AOT ont concédé par appel d’offres l’exploitation de 123 lignes régionales ou urbaines représentant quelque 64 compagnies ferroviaires. Parmi elles, on trouve un grand nombre d’opérateurs publics locaux émanant, soit des Länder, soit des municipalités, ainsi que quelques acteurs publics importants comme BeNEX (3 % du marché) ou Hessische Landesbahn (2 %).

Mais les concurrents principaux de DB Regio, filiale de l’opérateur historique qui détient encore 74 % du marché, sont les nombreuses filiales allemandes d’opérateurs étrangers, exploitées ou non en partenariat : les français Transdev (filiale de la CDC et de Veolia Environnement, 6 % du marché), l’Italien Netinera (filiale de l’opérateur public Ferrovie dello Stato et d’un fonds d’investissement luxembourgeois, 4 %), Keolis (filiale de la SNCF, 2 %) et Abellio (appartenant aux chemins de fer néerlandais NS, 1 %). (6)

Des contrats de nature diverse

Le transport ferroviaire régional allemand est donc très fractionné. Non seulement le nombre d’opérateurs est élevé (4 à 6 en moyenne par AOT, ce qui aboutit dans certains Länder à 15 voire 18 opérateurs ) mais le nombre de contrats de concessions l’est encore plus. À titre d’exemple, considérons celui de Saxe Anhalt. Cinq opérateurs y ont été retenus dans le cadre de 11 appels d’offres (dont 5 ont été remportés par DB Regio). La nature des contrats de concession est différenciée : quatre contrats, concernant des lignes plus longues, ont été conclus selon la formule net cost (« coût net ») qui fait porter sur l’opérateur la charge du risque puisque les revenus d’exploitation reviennent à l’opérateur qui perçoit en sus une compensation fixe. Les sept autres contrats sont établis en gross cost (« coût brut »), l’opérateur bénéficiant d’une allocation fixe par train.km en échange du reversement intégral de ses revenus à l’AOT.

L’avantage du système gross cost est de réduire le risque pour les opérateurs d’entrer dans le marché, mais son inconvénient est de ne pas les inciter à améliorer de la même manière leur compétitivité et la qualité de leur service. Pour cette raison, des AOT importantes, comme BEG en Bavière, ont opté pour le système net cost. On trouve aussi de plus en plus de formules intermédiaires, comme le passage progressif du gross au net cost pour accompagner la croissance de l’activité, ou encore le plafonnement contractuel du risque supporté par l’opérateur.

Des usagers mieux satisfaits, des trains plus ponctuels et mieux équipés

Le développement du ferroviaire régional doit beaucoup à l’expertise croissante des AOT. Face à la fragmentation d’un réseau qu’il faut connecter de façon rationnelle aux grandes lignes, les autorités organisatrices se sont attachées à harmoniser les horaires et les fréquences des trains au niveau des Länder. Par ailleurs, les appels d’offres sont de plus en plus précis afin de faciliter l’accès au marché. Désormais, ils portent également sur des services spécifiques (distribution, maintenance), ce qui permet, autour de l’opérateur ferroviaire sélectionné, de multiplier les prestataires pour une même concession.

En attendant que se développe la concurrence sur les grandes lignes, la libéralisation du transport ferroviaire régional de voyageurs en Allemagne a atteint pratiquement tous ses objectifs : des usagers mieux satisfaits, des trains plus nombreux, plus ponctuels et mieux équipés, des autorités organisatrices compétentes, des finances fédérales moins sollicitées et un opérateur historique plus productif et plus rentable.

 

Notes

(1,6) Source : BAG-SPNV, étude de marché 2015/2016.

(2) Source BEG : Bayerische Eisenbahngesellschaft (« Compagnie des chemins de fer de Bavière »), l’autorité organisatrice de transport en Bavière.

(3) Rapports annuels Deutsche Bahn AG.

(4,5) Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur.